我国房地产市场历经 20 余年的快速发展,对改善城镇居民住房条件、加快 城镇化进程和促进经济增长等方面均发挥了重要作用。 房地产市场发展改善居住条件。2012 年,《人民日报》曾估算当年我国户均 拥有住房约 1.02 套,预计到“十二五”末的 2015 年时,户均拥有住房套数将到 达1.08。国家统计局数据显示,我国城镇居民人均住房建筑面积由1998年的18.66 平方米增加到 2018 年的 39 平方米,翻了一倍多。 房地产发展与城镇化进程相互促进。一方面,城镇化进程导致城市人口增加, 带来大量新增住房需求,产生城市建设需求,促进房地产行业发展。另一方面, 房地产行业的发展满足了居民的住房需求,完善城市基础设施,进一步提升城市 化水平。从 1998 年到 2018 年,我国城镇化率由 33.35%提高到 58.58%。 房地产业发展促进经济增长。一方面,房地产是国民经济的支柱产业,通过 房地产投资和房地产消费,对经济增长具有直接推动作用。另一方面,房地产业 与上下游产业具有密切关联,房地产业的发展带动上下游相关产业的发展。从 1998 年到 2018 年,房地产业增加值占 GDP 比重由 4%提高到 6.6%,2018 年商 品房销售额占 GDP 比重则达到 16.66%。
1998 年以来,我国出台了一系列房地产调控和制度建设文件,取得了积极 成效,但是也存在突出问题。在肯定过去 20 多年取得成绩的同时,也应看到房 价高企给民众安居带来了很大压力,各方对于当前房地产调控手段和效果满意度 不高。造成当前房地产市场问题的,既有房地产调控政策方面的原因,也有房地 产制度方面的深层原因。 (一)商品房行政调控长期化,扭曲了政府市场关系 1998 年我国结束福利分房制度,开始实行住房商品化,房地产市场迅速兴 起,并成为国民经济支柱产业;与此同时,房地产市场中的房价过快上涨、投机 需求旺盛等问题也日益突出。从 2003 年至今,以稳定房价为主要目标的房地产 调控经历了几轮周期,限购、限贷、限价、限售、限商等限制性调控手段以及松 绑、救市等刺激性调控措施轮番使用,商品房市场调控呈现行政化、短期化的特 征。 行政性调控措施短期效果比较明显,缓和了房价增速,消化房地产库存,抑 制房地产市场过热或过冷,但行政性调控措施具有不可持续性,扭曲了政府和市 场关系,“越位”“错位”并存。“越位”表现为政府在商品房市场上通过行政性 调控政策干预房价,代替市场来决定价格,由于价格受限,导致商品房质量急剧 下降。“错位”体现在政府放任和推动地价、房价上涨,在土地市场上“与民争 利”“经营城市”,既当“运动员”又当“裁判员”。 (二)保障房供给严重不足,中低收入居民负担沉重 与政府市场关系的“越位”“错位”互为因果的是政府“缺位”。住房体制改 革之初,二元化住房制度特征明显,高收入者由商品房市场解决,中低收入者由 公共住房体系保障。2003 年《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》体现出 明显的单一市场化取向特征,供给重点从经济适用房转向商品房,廉租房、经济 适用房和公租房构成的保障性住房体系供给逐渐缺失且日益加剧。
商品房行政调控长期化、保障房供给严重不足,政府市场关系“越位”“错 位”“缺位”并存,源于长期性住房制度供给的缺位。房地产市场长效机制建设 正式上升至国家层面是在 2016 年底的中央经济工作会议,会议提出,“要坚持 ‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位,综合运用金融、土地、财税、投资、 立法等手段,加快建立符合国情、适应市场规模的基础性制度和长效机制”。此 后,政府工作报告、中央政治局会议、中央经济工作会议和十九大报告等重要文 件中都有所提及。但是,方案正式落地尚有时日,长效发展机制至今仍未形成。 在此情况下,调控政策反复摇摆只能产生只涨不跌预期。每次调控后房价的 上涨,都进一步加强了市场信念,导致了明显的适应性预期。政策在控房价后转 而依靠房地产稳增长,这种政策摇摆更是让民众形成了错误的理性预期。